После распада СССР одной из главных проблем политического руководства России было сохранение государственного единства. Не подвергался сомнению принцип федеративного устройства, но, по сути, была сохранена советская структура федерации (89 субъектов), сохранилось и неравноправие субъектов (области и национальные автономии), закрепленное в соответствующем региональном законодательстве. Это не могло не породить целый ряд противоречий национально-государственного строительства. Ссылки на опыт дореволюционной России, и возвращение к единой системе административно-территориального деления (губернизация) являются примером либо некомпетентности, либо политического лукавства, поскольку Российская империя, несмотря на большое разнообразие форм указанного деления, бала унитарным государством. Аналогичная ситуация была характерна и для СССР. До 1998 года угроза дезинтеграции страны связывалась в массовом сознании с вооруженными конфликтами, выступлениями сил политического протеста, социальной напряженностью. К концу 1998 года, как показали социологические исследования сепаратизм перестал быть в центре общественного внимания. Это означало не столько прекращение действия центробежных сил, сколько изменение форм их проявления – центр тяжести во взаимоотношениях федеральной и региональной властей начал смещаться из области политической в правовую. То есть обе стороны признавали необходимость разграничения взаимных прав и обязанностей, но правовые конфликты, столкновение юридических норм не уменьшалось. В 1994 году, чтобы сохранить целостность Федерации, Б. Ельцин подписал договор с Республикой Татарстан. Этот договор стабилизировал ситуацию, положил начало договорному процессу. Если в первом случае произошло взаимное делегирование полномочий, то в последующих – в большей или меньшей степени осуществлялось их распределение. Они должны были превратиться из политического акта демонстрации независимости в юридический документ, способный стать неким арбитром при решении любых спорных вопросов. Но это породило еще одну проблему на уровне законодательства. Были необходимы законы, регулирующие подписание подобных документов, а также повышающие ответственность губернаторов с адресованием им больших прав. Однако Конституция РФ лишь обозначает предметы совместного ведения, а последовавшая конкретизация прав и обязанностей Центра и субъектов внутри федеративными договорами создали ситуацию правового беспорядка. Для определенного этапа становления федеративных отношений договоры были оправданным механизмом сохранения российской государственности. Но к концу 1998 года стала совершенно очевидной тесная взаимосвязь следующих явлений. По мере возрастания разрыва в социально-экономическом и финансовом положении регионов нарастало несоответствие законов субъектов федеральному законодательству. В результате все более очевидной становилась потеря управляемости в важнейших сферах жизни страны. Единственный выход – использование таких экономических и правовых механизмов, которые способствовали бы не углублению различий в положении регионов, а их сглаживанию. Если таких механизмов нет, то отношения между федеральной властью и субъектами из сферы публичной политики переходят в область скрытых от общественности, так как несогласованность юридических норм и политических решений коренится не столько в региональной специфике, сколько в интересах консолидирующихся региональных элит. Они и стремятся диктовать Центру правила взаимоотношений и соответственно создают условия для политической разобщенности Федерации. Неудивительно, что к концу 1990-х годов появляется немало проектов как на федеральном, так и региональном уровнях (А.Тулеев, М.Прусак, А.Усс), но ситуация в национально-государственном строительстве начинает меняться с приходом на пост Президента В. Путина. Первый сигнал о том, что Кремль перешел к укреплению власти не только политическими методами прозвучал в проекте бюджета на 2001 год, где баланс распределения доходов заметно менялся в пользу центра (до 70 %). Второй сигнал был воспринят уже как логичный: полпред Президента в Северо-западном округе В. Черкесов заявил, что договоры о разграничении полномочий исчерпали себе политически, а еще в большей степени юридически. Цель была ясна – заменить двусторонние договоры федеральными законами, устанавливающими одинаковые сферы ведения всех субъектов Федерации. На первом этапе, после учреждения федеральных округов, главный акцент в региональной политике Центр сделал на приведение регионального законодательства в соответствии с федеральными нормами права. Следующим шагом, направленным на укрепление федеральной власти, стало учреждение Государственного Совета. За время президентства Б. Ельцина Совет Федерации, формируемый с 1995 года руководителями исполнительной и законодательной власти, набрал политический вес, стал превращаться в авторитетный самостоятельный центр политической власти настолько, что позволял оппонировать Президенту. В. Путин не стал мириться с двойственным положение СФ (опора и оппонент одновременно), и в соответствии с указом Президента теперь в СФ должны заседать выбранные в регионах законодатели, а политическая деятельность региональных руководителей на федеральном уровне должна сосредоточиться в Госсовете. Ему не придаются государственные полномочия, как это прописано в Конституции, он является чисто политическим органом, который может обсуждать и одобрять документы стратегического характера. Но в данном случае он призван разделить ответственность с главой государства за совместно принятые государственные решения на политическом уровне. Далее последовал законопроект о фактической отмене процедуры общенародного избрания глав исполнительной власти регионов и избрания их депутатами законодательных собраний по представлению Президента РФ. Парламенты 71 субъекта РФ поддержали этот законопроект, сделав одну оговорку – лишить Президента права распускать местные законодательные собрания в случае, если они не соглашаются с мнением Президента. В группе регионов, наиболее критично оценившие этот документ, - Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Ярославская, Сахалинская, Астраханская, Саратовская и Челябинская области, но вряд ли можно говорить об образовании пояса «тихого саботажа». За исключением Президента Чувашии Н. Федорова ни один из губернаторов не решился публично выступить против инициатив Президента и его Администрации. Уже в момент учреждения федеральных округов (7) эксперты заговорили о начале процесса укрупнения регионов. Сегодня он уже принимает зримые очертания.
